در آغاز جلسه، آقای صدرنژاد رئیس انجمن خدمات اقتصاد چرخشی و دبیر کل اتحادیه صنایع بازیافت، با اشاره به پیشینه بحثها، بر ضرورت اصلاح فوری ماده ۲۷ تأکید نمود. ایشان استدلال کردند که وضعیت کنونی به دلیل همپوشانی با قوانین جزایی محیط زیست (ماده 12 قانون هوای پاک، ماده 1۵ قانون حفاظت از خاک و ماده ۴ قانون حفاظت، احیاء و مدیریت تالابها) منجر به پرداخت جریمه توسط واحدهای متخلف میشود که این امر نهتنها از منظر حقوقی و شرعی با چالش مواجه است، بلکه به عنوان مانعی برای توسعه فعالیتهای اقتصادی و سرمایهگذاری در فناوریهای پاک عمل میکند.
ماده ۲۷ قانون مالیات بر ارزش افزوده، یکی از بحثبرانگیزترین مقررات حوزه محیطزیست و کسبوکار ایران است که در بستر قوانین متعدد زیستمحیطی و با چالشهای اجرایی و حقوقی فراوان، همچنان در کانون مناقشات کارشناسی و صنفی قرار دارد. این ماده که با هدف جبران خسارات زیستمحیطی تصویب شده، از سوی سازمان حفاظت محیطزیست به عنوان ابزاری بازدارنده و مکمل دفاع میشود؛ اما با مخالفت گسترده بخش خصوصی و کارشناسان حقوقی مواجه است که آن را نوعی مجازات مضاعف میدانند.
تعریف و گستره ماده ۲۷
براساس قانون مالیات بر ارزش افزوده (اصلاحیههای اخیر)، واحدهای تولیدی، توزیعی و خدماتی که از حدود مجاز استانداردهای آلودگی آب، خاک و هوا فراتر روند، ملزم به پرداخت عوارض اضافی ۱ تا ۱.۵ درصدی بر ارزش افزوده خود هستند. تشخیص موارد آلایندگی توسط هیئتی متشکل از نمایندگان سازمان حفاظت محیطزیست، امور مالیاتی و سایر دستگاههای مرتبط انجام میشود.
درآمد حاصل از این عوارض، طبق ماده ۴۰، به شهرداریها و دهیاریها (عمدتاً برای توسعه حملونقل عمومی) توزیع میگردد و ۷۵ درصد آن با اولویت به استانهای آلوده مانند خوزستان اختصاص مییابد.
این ماده ابتدا تنها صنایع بزرگ را هدف قرار میداد، اما با تصویب آییننامه ۱۴۰۱، دامنه آن به واحدهای خدماتی از جمله رستورانها نیز تسری یافته است.
موضع سازمان حفاظت محیطزیست: ابزار ضروری برای جبران خسارات
سازمان حفاظت محیطزیست با دفاع از ماده ۲۷، آن را نه جایگزین، بلکه مکمل و تکمیلکننده قوانین سهگانه (ماده 12 قانون هوای پاک، ماده 1۵ قانون حفاظت از خاک و ماده ۴ قانون حفاظت، احیاء و مدیریت تالابها) میداند. نمایندگان این سازمان استدلال میکنند که ماده ۲۷ با ماهیت «عوارض جبران خسارت»، پوششدهنده مواردی است که قوانین خاص به طور کامل شامل آن نمیشوند؛ مانند آلودگی آبهای زیرزمینی، تخلیه پسابهای غیرمستقیم و خسارت به اکوسیستمهای حساسی مانند تالابها.
سازمان همچنین بر توزیع هدفمند درآمدها طبق ماده ۴۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده و نیز ویژگی بازدارندگی اقتصادی این عوارض تأکید دارد و معتقد است در استانهایی مانند خوزستان، مطالبهگری از شرکتهای بزرگ نفتی تا حدی موفقیتآمیز بوده است.
استدلالهای موافقان حفظ یا اصلاح محدود
حامیان ماده ۲۷ – عمدتاً سازمان حفاظت محیطزیست و سازمان امور مالیاتی – بر چند محور کلیدی پافشاری میکنند:
- بازدارندگی اقتصادی: عوارض متناسب با شدت تخلف، انگیزه رعایت استانداردها را افزایش میدهد.
- پوشش جامع و مکمل: این ماده خلأهای قوانین سهگانه محیطزیستی (مانند آلودگی غیرمستقیم و خسارت تجمعی) را پر میکند.
-توزیع عادلانه: درآمدهای وصولشده براساس معیارهای جمعیتی و میزان آسیب زیستمحیطی توزیع میشود.
-آمادگی برای اصلاح: موافقان با حفظ روحیه بازدارنده و جبرانی قانون، با تجمیع و رفع همپوشانیهای اجرایی مشکلی ندارند.
استدلالهای مخالفان: مجازات مضاعف، ناکارآمدی و تعارض حقوقی
مخالفان – شامل اتاق ایران و اتاق اصناف و در مجموعنمایندگان بخش خصوصی و کارشناسان حقوقی – ماده ۲۷ را دارای نقایص ساختاری جدی، به ویژه در تقابل با قوانین موجود میدانند:
- مجازات مضاعف و نقض اصل حقوقی: واحد متخلف ابتدا طبق قوانین خاص (ماده 12 قانون هوای پاک، ماده 1۵ قانون حفاظت از خاک و ماده ۴ قانون حفاظت، احیاء و مدیریت تالابها) جریمه و ممکن است فعالیتش متوقف شود و سپس مشمول عوارض ماده ۲۷ میگردد. این رویکرد، با اصل منع مجازات دوگانه در حقوق اسلامی و ماده ۶ قانون آیین دادرسی کیفری («هرگاه شخصی برای فعل واحدی به مجازات مقرر محکوم شود، محکومیت مجدد برای همان فعل ممنوع است») در تعارض آشکار است.
- عدم اثربخشی و نگاه درآمدی: در استانهایی مانند خوزستان، با وجود وصول مبالغ هنگفت (۹۵٪ از شرکتهای نفتی) از این ماده، مشکلات بنیادی مانند فاضلاب و پساب صنعتی همچنان پابرجاست. این امر نشاندهنده غلبه نگاه درآمدی بر نگاه حل مسئله است.
-گسترش نامتناسب و پیچیدگی تشخیص: شمول قانون بر کسبوکارهای کوچک و خدماتی مانند رستورانها که فاقد ابزارهای کنترلی پیشرفته هستند، ناعادلانه است. همچنین، تشخیص «آلایندگی» توسط کارشناسان مالیاتی بدون تخصص زیستمحیطی، چالشی اجرایی ایجاد کرده است.
-چالش حقوقی بالادستی: شورای نگهبان عوارض را در حکم مالیات تفسیر کرده و احتمال نقض آن توسط دیوان عدالت اداری به دلیل تعارض با اصول حقوقی وجود دارد.
چالشهای عملی و نمونههای میدانی
- خوزستان: ۹۵٪ عوارض وصولی از این ماده تأمین میشود، اما شهرهایی مانند آبادان همچنان با بحران پساب دستبهگریبانند. این نشان میدهد تزریق منابع به شهرداریها لزوماً به حل معضل آلودگی منجر نشده است.
- تهران: تنها ۱۰٪ از این منابع را دریافت میکند.
- اجرای ناهماهنگ و همپوشانی: گزارشها از سردرگمی واحدها به دلیل مواجهه همزمان با جریمه قضایی (طبق قوانین خاص) و عوارض مالیاتی حکایت دارد. تمرکز بر صنایع بزرگ (با معافیت نسبی برخی زیرمجموعهها طبق ماده ۲۶) ناعدالتی ایجاد کرده است.
- هشدار مرکز پژوهشهای مجلس: این مرکز، طرح فعلی را به دلیل ایجاد بار مضاعف و تعارضات حقوقی «خطرناک» خوانده و بر ضرورت آسیبشناسی جامع و رفع همپوشانیها تأکید کرده است.
جمعبندی و راهحل پیشنهادی
ماده ۲۷ قانون مالیات بر ارزش افزوده در شرایطی مطرح شده که سه قانون تخصصی با ضمانت اجرای قوی (ماده 12 قانون هوای پاک، ماده 1۵ قانون حفاظت از خاک و ماده ۴ قانون حفاظت، احیاء و مدیریت تالابها) برای برخورد با آلودگی وجود دارد. دفاع موافقان از آن به عنوان مکمل، اگرچه از نظر محیطزیستی قابل درک است، اما از منظر حقوقی با چالش جدی اصل «منع مجازات دوگانه» روبروست. در عمل نیز، اثربخشی آن در حل مشکلات زیستمحیطی مورد تردید است.
راهحل بهینه – تهیه یک پیش نویس با حرکت به سمت یکپارچهسازی و اصلاح ساختاری قوانین موجود با رعایت موارد زیر:
- 1. تجمیع در قالب یک صندوق ملی: ایجاد «صندوق ملی محیط زیست و آلودگی» که درآمدهای حاصل از جریمههای (ماده 12 قانون هوای پاک، ماده 1۵ قانون حفاظت از خاک و ماده ۴ قانون حفاظت، احیاء و مدیریت تالابها) و عوارض مشابه، پس از وصول یکجا به آن واریز شود.
- 2. تخصیص شفاف و اثربخش: تخصیص منابع صندوق به دو بخش اصلی:
- ۵۰٪ به سازمان حفاظت محیطزیست برای نظارت، پایش، احداث تصفیهخانههای مرکزی و پروژههای احیای زیستبومها.
- ۵۰٪ به شهرداریها و دهیاریها منوط به ارائه طرحهای اثربخش و قابل ارزیابی برای کاهش آلودگی و بهبود وضعیت محیط زیست محلی.
- 3. تعیین نرخ مبتنی بر شدت تخلف: تعیین عوارض یا جریمه بر اساس نوع، میزان و پیامد آلودگی، نه نرخ ثابت.
- 4. گزارشدهی و نظارت مستمر: الزام به ارائه گزارش سالانه شفاف عملکرد و هزینهکرد منابع صندوق توسط دیوان محاسبات و مرکز پژوهشهای مجلس.
این الگو میتواند با حفظ انگیزه بازدارندگی و تأمین مالی لازم برای حفاظت محیطزیست، از تعارضات حقوقی بکاهد، از فشار مضاعف بر فعالان اقتصادی جلوگیری کند و با تمرکز بر اثربخشی، به حل واقعی معضلات زیستمحیطی بینجامد. در این میان، حفظ وضع موجود نه عادلانه است و نه کارآمد.