در نشست اخیر کارگروه تخصصی کمیته حمایت از کسبوکار اتاق ایران که با محوریت بررسی ضرورت اصلاح مواد (۲) و (۳) «دستورالعمل شماره 285987/020 مورخ 12/12/1402» موضوع بند (۴) تصویبنامه شماره 111296/ت59739 هیأت وزیران برگزار شد، نمایندگان بخش خصوصی شامل اتاق اصناف ایران، شورای گفتوگوی دولت و بخش خصوصی استان خراسان رضوی، کمیسیون صنعت اتاق ایران، مرکز ملی مطالعات آب و کشاورزی اتاق ایران و دستگاههای اجرایی شامل سازمان صنایع کوچک و شهرکهای صنعتی، سازمان حفاظت محیط زیست، معاونت حقوقی رئیس جمهور، امور اراضی وزارت جهاد کشاورزی و وزارت اقتصاد به واکاوی موانع پیشروی ایجاد شهرکهای صنفی–صنعتی و صنعتی غیردولتی، بهویژه در استان خراسان رضوی، پرداختند. محور اصلی بحث، نحوه اخذ عوارض تغییر کاربری اراضی کشاورزی، ضمانتنامههای ۱۸۰ درصدی و مهلت ۱۲ ماهه راهاندازی شهرکها بود که از نگاه فعالان اقتصادی، عملاً سرمایهگذاری بخش خصوصی را ناممکن کرده است.
چارچوب حقوقی: از قانون حفظ کاربری تا دستورالعمل ۱۸۰ درصدی
در ابتدای جلسه، کارشناس دبیرخانه کمیته با تشریح سوابق قانونی، یادآور شد که بر اساس قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغها، اصل بر ممنوعیت هرگونه تغییر کاربری این اراضی است و در صورت صدور مجوز، متقاضی موظف به پرداخت ۸۰ درصد قیمت روز زمین پس از تغییر کاربری بهعنوان عوارض است؛ هرچند تبصره (۲) ماده (۲) قانون، امکان معافیت برخی طرحها از این عوارض را پیشبینی کرده است.
به موجب تصویبنامه شماره 111296/ت59739 هیأت وزیران و «دستورالعمل مشترک» چهار دستگاه (وزارت صنعت، معدن و تجارت، وزارت جهاد کشاورزی، وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان برنامه و بودجه)، این معافیت به شهرکهای صنعتی غیردولتی نیز تسری پیدا کرده است؛ اما بهرهبرداری از این معافیت منوط به دو شرط اصلی شده است:
- ارائه ضمانتنامه بانکی معادل ۱۸۰ درصد قیمت روز اراضی با احتساب ارزش پس از تغییر کاربری (موضوع ماده ۲ دستورالعمل)،
- راهاندازی شهرک در مهلت ۱۲ ماهه پس از پایان آمادهسازی، از طریق واگذاری حداقل ۵۰ درصد اراضی صنعتی و آغاز بهرهبرداری حداقل ۲۵ درصد سطح صنعتی (موضوع ماده ۳).
گزارش کارشناسی شورای گفتوگوی دولت و بخش خصوصی خراسان رضوی که مبنای طرح موضوع در کمیته بود، تأکید دارد همین دو شرط، در عمل شهرکهای صنفی–صنعتی خصوصی را از امکان استفاده واقعی از معافیتهای قانونی محروم کرده است.
روایت بخش خصوصی: ضمانتنامههای نجومی، مهلتهای غیرواقعی
رئیس دبیرخانه شورای گفتوگوی دولت و بخش خصوصی خراسان رضوی با مرور سوابق از سال ۱۳۹۲، یادآور شد: «با وجود آنکه قانونگذار اجازه ایجاد شهرکهای صنفی–صنعتی غیردولتی را داده، در عمل میان شهرکهای دولتی و خصوصی تبعیض ساختاری ایجاد شده است؛ بهگونهای که شهرکهای دولتی از پرداخت عوارض ۸۰ درصدی تغییر کاربری معاف بودهاند، اما همین عوارض از متقاضیان بخش خصوصی اخذ شده است.»
او با اشاره به آخرین مصوبات دولت افزود: «انتظار بخش خصوصی این بود که با تصویب مصوبه ۱۴۰۱، این تبعیض رفع شود؛ اما دستورالعمل فعلی با الزام به ارائه ضمانتنامه ۱۸۰ درصدی و مهلت ۱۲ ماهه، عملاً شرایط را سختتر کرده است.»
بر اساس دادههای ارائه شده در جلسه، در استان خراسان رضوی، ۳۳ شهرک صنفی–صنعتی در دست اقدام است که صرفاً در مشهد، ظرفیت ایجاد حدود ۷۰۰ هکتار شهرک با ۶۵ هزار شغل مستقیم و ۳۳۰ هزار شغل غیرمستقیم را دارند. با این حال، محاسبات مالی نشان میدهد برای یک شهرک حدود ۲۰ تا ۲۱ هکتاری، الزام به ضمانتنامه ۱۸۰ درصدی به معنای چندصد میلیارد تا بیش از یک «همت» ضمانتنامه بانکی است؛ رقمی که برای اصناف تولیدی، عملاً تأمینناپذیر است.
در نمونهای که از شهرک «جعبهسازان مشهد» ارائه شد، مبلغ ضمانتنامه براساس ۱۸۰ درصد ارزش اراضی پس از تغییر کاربری حدود 754/1همت برآورد شده که مستلزم حدود ۱۷۵ میلیارد تومان سپردهگذاری نقدی در بانک و حدود ۱۰۵ میلیارد تومان کارمزد صدور و تمدید سهساله ضمانتنامه است؛ هزینهای که به گفته نماینده بخش خصوصی، «تقریباً معادل نیمی از هزینه زیرساختهای کامل شهرک» است.
افزون بر این، تمدید سالانه ضمانتنامهها، در کنار طولانیبودن فرآیند اخذ پروانه ساخت، اجرای ابنیه و تأسیسات، دریافت انشعابات، نصب خطوط تولید، اخذ پایانکار و پروانه بهرهبرداری سبب میشود تحقق نصاب «بهرهبرداری ۲۵ درصدی ظرف ۱۲ ماه» از نگاه فعالان اقتصادی غیرواقعی و غیرعملی باشد. استناد به استاندارد رسمی سازمان صنایع کوچک و شهرکهای صنعتی ایران نیز نشان میدهد دوره طرح شهرکهای صنعتی ۱۰ سال و زمان رسیدن به بهرهبرداری ۲۵ درصدی، حدود دو و نیم سال برآورد شده است.
نقد «یک نسخه برای همه مقیاسها» و پیشنهاد وابستهکردن تعهدات به مساحت شهرک
یکی از نکات مورد تأکید در این نشست، ایراد به نبود تمایز میان مقیاس شهرکها در دستورالعمل فعلی بود. برخی اعضا خاطرنشان کردند که در متن موجود، شهرکهای چند هکتاری و شهرکهای با وسعت دهها یا صدها هکتار، با یک قاعده واحد سنجیده میشوند؛ حال آنکه الزام به ضمانتنامه ۱۸۰ درصدی و تحقق شاخصهای واگذاری و بهره برداری، باید بهصورت متناسب با مساحت و مختصات نهایی طرح شهرک طراحی شود.
بر همین اساس پیشنهاد شد نسبت مبلغ ضمانت و الزامات اجرایی به مقیاس پروژه و مساحت نهایی آن وابسته شود؛ پیشنهادی که با استقبال اعضای کارگروه مواجه شد و در ادامه، در قالب ایده «ترهین زمین با مستحدثات مشخص آتی به نفع وزارت جهاد کشاورزی» نیز مورد تأکید قرار گرفت.
نمایندگان اتاقهای بازرگانی و اصناف، خواستههای خود را در چند محور خلاصه کردند:
- خروج از سازوکار ضمانتنامه ۱۸۰ درصدی و جایگزینی آن با ترهین سند رسمی زمین شهرک با مستحدثات مشخص آتی به نفع وزارت جهاد کشاورزی، مشابه رویه پذیرفتهشده در نظام بانکی؛
- افزایش مهلت ۱۲ ماهه فعلی به حداقل ۲.۵ تا ۳ سال، با امکان تمدید بر اساس مفاد دستورالعمل، همسو با استاندارد زمان اجرای شهرکهای صنعتی؛
- در صورت عدم تحقق نصابهای تعیینشده در مهلت جدید، لغو معافیت عوارض ۸۰ درصدی و اخذ آن بهصورت اقساط پنجساله، بهجای ضبط کامل ضمانتنامه.
موضع وزارت جهاد کشاورزی: بین صیانت از اراضی و تسهیل سرمایهگذاری
نمایندگان وزارت جهاد کشاورزی در این نشست، با اشاره به اینکه تنها حدود ۱۱ درصد مساحت کشور در زمره اراضی کشاورزی قرار دارد و بخشی از آن نیز در ردههای کیفی ۱ و ۲ است، تأکید کردند که فلسفه وضع جرائم سنگین تا ۳۰۰ درصد قیمت روز زمین برای تغییر کاربریهای غیرمجاز، حفاظت از این سرمایه راهبردی است. به گفته آنان، تعیین رقم ۱۸۰ درصد در دستورالعمل فعلی نیز با همین منطق و بهعنوان راه حلی میانی نسبت به سقف قانونی ۳۰۰ درصد در نظر گرفته شده است.
با این حال، نماینده سازمان امور اراضی و نماینده اعزامی وزارت جهاد کشاورزی توضیح دادند که این دستورالعمل با فاصله حدود یکونیم ساله از تصویب بند (۴) تصویبنامه دولت تدوین شده و در این مدت، مکاتبات متعددی با معاونت حقوقی ریاستجمهوری درباره ایرادات شکلی و محتوایی آن صورت گرفته است. نهایتاً این معاونت توصیه کرده است دستورالعمل اجرا شود و در فرآیند اجرا، موارد مغایرت شناسایی و برای اصلاح اعلام گردد.
نکته مهم در اظهارات نمایندگان جهاد کشاورزی، اعلام آمادگی برای پذیرش ترهین سند زمین شهرک با مستحدثات مشخص آتی بهجای ضمانتنامه ۱۸۰ درصدی بود. آنان تأکید کردند: «چنانچه زمین محل اجرای طرح – یا اراضی معوض سرمایهگذار – با مستحدثات مشخص آتی در رهن وزارت جهاد قرار گیرد، میتواند نقش تضمین اجرای طرح را ایفا کند، بیآنکه هزینههای سنگین کارمزد ضمانتنامه بانکی به بخش خصوصی تحمیل شود.» همچنین با افزایش مهلت زمانی بهرهبرداری در چارچوب استانداردهای موجود موافقت اصولی اعلام شد.
موضع وزارت اقتصاد: همراهی با اصل اصلاح و تأکید بر راهحلهای مالی
نماینده وزارت امور اقتصادی و دارایی در این جلسه با بیان اینکه «ما هم موافق اصلاح دستورالعمل هستیم»، پیشنهاد کرد از ظرفیتهای قوانین و ابزارهای تأمین مالی برای طراحی سازوکاری استفاده شود که ضمن حفظ منافع حاکمیت در صیانت از کاربری اراضی، امکان ارائه وثایق متناسب با توان واقعی اصناف و سرمایهگذاران را فراهم کند. او تأکید کرد پیشنهاد ارائهشده از سوی اتاق خراسان رضوی میتواند در چارچوبی قابل تسری به سایر استانها و طرحهای مشابه نیز بازطراحی شود.
نقش معاونت حقوقی ریاستجمهوری و تکلیف برای تدوین متن اصلاحی
نماینده معاونت حقوقی ریاستجمهوری با اشاره به اینکه امکان اصلاح هم آییننامه هیأت وزیران و هم دستورالعمل اجرایی وجود دارد، بر ضرورت رعایت فرآیندهای مقرر در «قانون بهبود مستمر محیط کسبوکار» از جمله مواد (۲)، (۳)، (۲۴) و (30) تأکید کرد. به گفته او، مشارکت مؤثر تشکلهای بخش خصوصی در تدوین متن اصلاحی، هم به بهبود کیفیت مقررات منجر میشود و هم پشتوانه اجرایی تصمیمات را تقویت میکند.
«جمعبندی و تصمیمات کارگروه تخصصی کمیته حمایت از کسبوکار»
در جمعبندی، رئیس جلسه و مدیر دبیرخانه کمیته حمایت از کسبوکار با اشاره به اینکه مصوبات این کمیته در صحن اصلی، میتواند ظرف مدت کوتاهی در دستور کار هیأت دولت قرار گیرد، بر ضرورت ارائه یک بسته پیشنهادی شفاف، کمّی و قابل پیگیری تأکید کردند. محورهای اصلی جمعبندی به این شرح اعلام شد:
- اصلاح بند (۴) تصویبنامه شماره 111296/ت59739 هیأت وزیران
- افزایش مهلت تعیینشده برای تحقق شاخصهای واگذاری و بهرهبرداری از ۱۲ ماه به حداقل ۳۶ ماه، با امکان تمدید مطابق ماده (۴) دستورالعمل، بهنحوی که با استاندارد دوره طرح شهرکهای صنعتی (۱۰ سال) و زمان حدود دو و نیم ساله برای دستیابی به ۲۵ درصد بهرهبرداری همخوانی داشته باشد.
- اصلاح مواد (۲) و (۳) دستورالعمل شماره 285987/020 مورخ 12/12/1402 با تأکید بر «مساحت و مختصات نهایی زمین»
- خروج از سازوکار فعلی ضمانتنامه بانکی ۱۸۰ درصدی و جایگزینی آن با ترهین سند رسمی زمین شهرک – با مساحت و لحاظ مستحدثات مشخص آتی و نهایی به نفع وزارت جهاد کشاورزی، یا اراضی معوضی که سرمایهگذار معرفی میکند؛
- تأکید شد این ترهین، از بدو شروع طرح و همزمان با صدور مجوزهای اولیه انجام شود تا تعهدات طرفین از ابتدا روشن و قابل استناد باشد؛
- اعضا تصریح کردند نسبت مبلغ تضمین و الزامات اجرایی باید بهصورت متناسب با مساحت پروژه و مستحدثات مشخص آتی روی زمین طراحی شود و این پیشنهاد در جلسه بهعنوان راهحلی دقیق و اجرایی، مورد استقبال قرار گرفت.
- تسری امتیازات شهرکهای دولتی به شهرکهای صنفی–صنعتی خصوصی
- تصریح بر اینکه معافیت عوارض ۸۰ درصدی تغییر کاربری و سایر تسهیلات مشابه، بدون تبعیض به شهرکهای غیردولتی نیز تعلق دارد و در صورت عدم تحقق نصابهای تعیینشده در مهلتهای جدید، صرفاً معافیت لغو و عوارض بهصورت اقساط پنجساله اخذ شود؛ نه ضبط کامل تضمین.
- تعیین متولی واحد برای پیگیری و هماهنگی
- پیشنهاد شد یکی از دستگاهها، ترجیحاً وزارت صنعت، معدن و تجارت بهعنوان متولی واحد برای پیگیری اصلاحات، هماهنگی میان دستگاههای ذیربط و پاسخگویی در برابر دولت و بخش خصوصی تعیین شود.
- تکلیف برای تهیه پیشنویس اصلاحی
- مقرر شد با محوریت اتاق بازرگانی ایران و شورای گفتوگوی دولت و بخش خصوصی خراسان رضوی، پیشنویس متن اصلاحی آییننامه و دستورالعمل، همراه با احصای مصادیق تبعیض میان شهرکهای دولتی و خصوصی و جمعآوری نظرات اتاقها و تشکلهای استانی، تهیه و از طریق دبیرخانه مرکز بهبود محیط کسبوکار برای طرح در کمیته حمایت از کسبوکار و سپس هیأت وزیران ارسال شود.
حاضران ابراز امیدواری کردند که با اجرای این اصلاحات، مسیر ایجاد و توسعه شهرکهای صنفی–صنعتی غیر دولتی در کشور هموار شود؛ مسیری که میتواند ضمن حفظ اراضی ارزشمند کشاورزی، به رشد تولید، اشتغال پایدار و ارتقای بهرهوری در بخش صنعت و اصناف بینجامد.